一、再生资源产业已经成为世界性的朝阳产业

1992年，联合国环境与发展大会提出了可持续发展道路。之后，欧洲国家首先倡导循环经济发展战略，并得到全世界广泛的响应，再生资源产业越来越受到各国政府的重视。目前，再生资源产业被许多国家作为发展循环经济的关键产业而得到迅速发展。

首先，再生资源回收产业规模快速扩大。提高的回收率，有助于提高资源的利用率。全球废弃物回收行业的市场规模，1990年约100亿美元，而到2000年就增长到3000亿美元。西方主要发达国家年再生资源回收总值超过5,000亿美元，以每年15%-20%的速度增长。废金属的平均回收率(指回收量占总消费量的比重)为40%-50%，废钢铁为60%-70%，废铜为60% ，废纸为70%。2003年，美国回收处理含铁废料7,001万吨，其中出口废钢铁1,500万吨，占世界的30%；回收处理废纸6,000万吨，其中出口1,000万吨，占世界的40%；回收废铝410万吨、废铜150万吨、废玻璃250万吨、废轮胎5,600万吨以及废塑料45万吨等。2004年，全国共有5.6万家企业涉及再生资源回收利用产业，其产业规模已经与汽车业相当。

欧盟国家对废弃物的回收一直处于世界领先水平。以有色金属的回收为例，2001年欧盟国家有色金属的总回收率为34.7%。其中：铝为30% -40%，铜为40%-50%，铅为50% -60%，镍为35%-45%，不锈钢为50%，锌为20%-30%，锡为15%-20% ，镉为10%-15%。欧盟国家包装物的回收率也较高，2001年的总回收量约为9,943.5万吨，总回收率为40.75%，其中：德国最高，为65%(2003年为83% )，奥地利为63% ，瑞典为60% ，荷兰为57%，法国为42%。欧洲议会曾经建议，到2006年欧洲金属包装物的平均回收率要达到55%以上。

同时，各国再生资源加工业发展加快。以再生金属业发展为例，目前西方发达的再生金属产量约占总产量的40%-50%。2003年，再生铅的产量在精铅生产总量中已经占到50%-60%，超过原生精铅的产量。其中，再生铅产量占本国精练铅比重的美国为55.3% ，德国为50.6%，意大利为75.6%，英国为41.9% ,法国为35.2%；再生铜产量占总产量的37%；再生铝的产量占总产量的40%-50%，目前西方发达国家生产的钢有2/3以上的原料是废钢铁。

在欧盟国家中，德国再生资源利用处于领先地位。自1996年颁布《循环经济和废物处置法》以来，德国家庭废弃物循环利用率有了较大程度的提升，1996年家庭废弃物循环利用率约为35%，到2000年已上升至49%。目前，德国的矿渣95%都得到重新利用，大部分被处理成可以替代天然石料的建筑材料，一部分被作为生产水泥的矿渣利用，另一部分甚至被作为化肥使用；70%以上的粉尘和矿泥也被重新利用，其中大部分通过烧结设备处理重新进入冶金程序。2006年，德国85%左右的废旧汽车重新利用，到2015年要达到95%。废弃物处理已成为德国的一个重要产业，全年营业额约410亿欧元，创造了20多万个就业机会。

在亚洲，日本是再生资源产业发展较快的国家。近10年来，日本的再生资源加工业得到快速发展。最突出的是，再生铝已经占金属铝总产量的98%以上。目前，日本已经建立起比较成熟的废旧物资回收网络和交易市场，废塑料、废橡胶的回收率已达到90%，生活废弃物的回收率达到25%-30%。

我国改革开放以来，在推动资源节约和综合利用，总结、探索发展循环经济模式方面取得了积极成效。在党中央提出的“资源开发与节约并重，把节约放在首位”方针的指导下，在优惠政策的扶持和引导下，资源综合利用规模不断扩大，技术水平不断提高，取得了较好的经济和社会效益。近年来，在借鉴国外发展循环经济成功经验和总结国内开展资源节约与综合利用取得成效的基础上，有关部门和地区开展了循环经济示范试点，探索推动循环经济发展的不同模式，再生资源产业发展较快。目前，全国有再生资源回收企业5000多家，回收网点16万个，回收加工厂3000多个，从业人员超过1000万人。“十五”期间回收的再生资源总量为4亿吨，年平均回收量在8000万吨左右，年均增长率在12％以上，主要再生资源回收总值超过6500亿元，年均增长率超过了20％。

二、充分认识发展再生资源产业的重要意义

再生资源产业是指从事再生资源流通与加工利用，以及相关的科技开发、信息服务和设备制造等经济活动。主要包括以下经济组织与个人：废置物品回收企业，主要进行废金属、废橡胶、废塑料、废纸等生产性废置物和生活性废置物回收的企业组成；以各类再生资源为主要原料或加工对象的加工制造企业；各类拆解企业；为再生资源加工利用从事科技开发，技术和管理咨询服务及信息服务的企业或市场组织；垃圾分拣企业和 “拾荒者”。

党的十七大报告指出：“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。”“开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。”可见，发展再生资源产业是贯彻落实党的十七大精神的重要举措。大力发展再生资源产业具有以下重要意义：

1、发展再生资源产业是节约资源的根本办法

发展再生资源产业是建立资源节约和环境友好型社会的重要内容。传统经济的生产模式是“资源——产品——废物”，经济发展速度越快，付出的资源环境代价就越大，局限于这种生产模式就会丧失经济发展的后劲。循环经济的生产模式是“资源——产品——再生资源”，以最小的资源和环境成本，取得最大的经济社会效益，是经济发展与环境保护的双赢模式。发展再生资源产业，是以资源的高效利用和循环利用为核心的，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。“资源―产品―废弃物―再生资源”的反馈式循环过程，促进资源永续利用。这一变革，就是实行循环经济的“减量化”、“再利用”、“再循环”原则，以多种形式实现在生产领域资源的循环利用和综合利用。

发展循环经济，大多是从废旧资源的回收和循环利用起步，即发展“静脉产业”。我国发展循环经济不仅要大力推动。“静脉产业”，还应该包括“动脉产业”，即实现产业的生态化。我国正处于重化工业发展阶段，原材料工业增长速度快，粗放型经济增长方式还没有实现根本转变，资源浪费大、单位产值的污染物排放量高。同时，废旧资源的回收比例偏小。如美国废钢回收量达到消费量的50％，而我国则只有20％。因此，必须从资源开采、生产消耗出发，提高资源利用效率，在减少资源消耗的同时，最大限度地提高废物回收率与再生产率，实现产业生态化与废物再生化、“动脉产业”与“静脉产业”协调发展的有机统一。

2、发展再生资源产业可以有效缓解资源短缺的矛盾

从资源禀赋看，我国是总量上的大国，但人均上是贫国，资源约束矛盾日益突出。主要45种资源的人均占有量不足世界平均值的一半，石油、天然气、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源的人均储量仅分别相当于世界人均水平的11%、4.5%、1/6、1/6和1/9。我国正处在工业化和城镇化加快发展的阶段。国际经验表明，这是一个资源消耗强度加大的阶段，更加剧了资源短缺的矛盾。资源禀赋与经济、人口增长之间的矛盾将长期存在。据统计，2003年中国单位GDP的钢材消耗量是世界平均水平的6.78倍(按汇率计算的GDP)、有色金属消耗量是世界平均水平的4.88倍、纸和纸板消耗量是世界平均水平的3.63倍。

目前，我国已经开采的400处主要矿区大都进入中晚期，普遍存在着“少” (数量少)、“散”(分散在边远地区)、“贫”(品位低)、“杂”(伴生矿多)问题，利用率不到30%，开采成本却是国外的2～4倍。从未来看，到2010年，我国45种主要矿产资源只有11种能依靠国内保障供应，而铁矿砂、氧化铝等关系国家经济安全的重要矿产资源将长期短缺。每年有500万吨废钢铁、20多万吨废有色金属、1400万吨的废纸以及大量的废塑料、废玻璃等没有回收利用；即使回收利用的，加工度比较低，缺乏以产品再利用、再制造为内容的高层次的资源化运作，回收利用率较低。

再生资源的回收利用，为缓解我国资源短缺、减轻环境污染、保障国家的经济安全，可以作出重要的贡献。据测算，每回收利用1万吨废旧物资，可以节约自然资源4.12万吨，节约能源1.4万吨标准煤，减少6～10万吨垃圾处理量；每利用1万吨废钢铁，可以出钢8500吨，节约成品铁矿石2万吨，节能0.4万吨标准煤，少产生1.2万吨矿渣；每利用1万吨废纸，可生产纸浆8000吨，节约木材3万立方米，节约能源1.万吨标准煤，节水100万平方米，少排放90多万立方米，节电600万千瓦时。如果全国1400万吨纸都可回收利用，就能生产1120万吨好纸，少砍2.4亿棵大树，还可节省一半的造纸能源。因此，大力发展再生资源产业可以有效缓解我国日益严重的资源短缺矛盾。

3、发展再生资源产业可以有效减轻环境承载压力

改革开放以来，我国经济持续快速增长，但粗放的经济增长方式带来了严重的环境污染，全国范围内污染排放超过了环境承载能力。2005年，在瑞士达沃斯发布的评估世界各国(地区)环境质量的“环境可持续指数”(ESI)显示，在全球144个国家和地区中，中国位居第133位。严重的环境问题已经成为制约我国可持续发展的重要因素，而发展再生资源产业可以有效减轻我国的环境承载压力。

江苏经济发达，随着工业化、城市化和人民生活水平不断提高，产废量日益增加。据专家预测，到2010年江苏省仅电子废弃物年产生量可达50万吨，2020年则可达到250万吨。依照国际通行测算方法，发展中国家废弃物占GDP比重5%，发达国家高达10%以上。我省地区生产总值已超过2万亿人民币，以5%测算，各类废弃物总量已突破1000亿元，为我省资源再生产业发展奠定了雄厚的物质基础。同时，江苏的用废需求旺盛。据不完全统计，全省以废黑色金属、有色金属、塑料、纸为原料生产加工的企业共1500多家，年需利用废钢铁1500多万吨，价值300多亿元；利用废铜40多万吨，价值250多亿元；利用废塑料、废纸等其他废旧物资100多亿元。全省用废需求总量700亿元以上。资源再生产业已成为江苏循环经济的重要组成部分。

4、发展再生资源产业可以增加就业岗位

总体上看，再生资源产业是劳动密集型产业。因此，大力发展再生资源产业既可以有效利用的比较优势，又可以增加就业岗位，缓解就业压力。调查显示，每增加1 万吨进口废旧物资，就可以增加就业1000人。目前，在我国“长三角”、“珠三角”地区已经有上千万家拆解企业，形成了“进口废旧产品——再生成新产品出口——进口废旧产品”产业链和加工区，不仅促进了当地经济的快速发展，而且可以解决了几千万人的就业问题。在苏南地区涌现了一批再生资源龙头企业，以及全省遍布大中小城市的废旧物资回收网络体系，已经成为进城农民工就业的一条重要渠道。

三、发展再生资源产业面临的问题

本世纪初20年甚至更长的时期，我国经济将一直处于快速增长阶段，对资源的需求量巨大。因此，必须大力发展循环经济，加强再生资源的回收利用，以缓解资源短缺的困难。2005年颁布实施的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，将回收利用体系建设作为循环经济的重点领域，进一步明确了再生资源产业在资源战略中的重要地位；商务部把促进再生资源回收产业发展，纳人商务发展“十一五”规划、城乡建设规划和商业网点建设规划之中。显然，我国经济发展、循环经济兴起给再生资源产业发展带来新的机遇期。但必须看到，我国发展再生资源产业面临不少问题。

1、再生资源回收利用率低

目前，全国可回收利用的再生资源价值3000亿元左右，但没有得到充分利用。我国的回收利用率与国际相比差距较大，2003年，我国废钢铁利用率占钢铁产量的比例为26%，而世界平均水平为37%；我国再生铝产量占铝产量的21%，而世界平均水平为40%；我国轮胎翻新率仅占新胎产量的4%，而发达国家一般为10%。我国大量报废家用电器、电脑等电子废弃物未能得到及时有效回收利用，资源流失严重。据测算2006年我国将报废小型二次电池约为35.6亿只，总重量约达9万吨，其中含金属镍1.5万吨、钴250O吨、镉l万吨及其它金属等，而这些电池的回收率目前不到2%。

2、产业管理有序性不足

在计划经济时期，以供销社和物资系统建立的物资回收公司和金属回收公司是再生资源产业的主体。20世纪80年代后期，随着市场经济的发展，再生资源的经营逐渐放开，民营企业不断介入废旧物资的回收，形成相当规模的个体私人回收大军。由于产业管理转型不到位，经济利益多元化，资源再生产业的发展呈现出自发性、无序性等弊端。管理多头化，产业组织形式松散，社会回收、流通环节存在一定的混乱，出现了收脏、销脏与虚开增值税发票等不法行为，有些地区甚至因此造成一些社会治安问题。

3、产业集约化程度低

再生资源企业基本上都是在市场机制调节下自发形成并发展起来的民营企业，多数企业处于粗放型经营状态。多数企业生产工艺和设备比较落后，整个产业处于小、乱、散的状态；具备一定生产规模、管理先进的规范化企业相当少，大部分企业规模偏小，包括家庭小作坊式的生产企业仍然存在；产业集约化程度低，产业的国际竞争力弱。

再生资源产业内部的科技开发动力和投入不足。由于分类再生资源的区域聚集量小、产品缺乏价格竞争力以及信息渠道不畅等原因，资源再生方面的科研成果真正能够转化实施、形成规模化生产的成果很少。

4、无害化处理环节缺失

物质循环转化率不可能达到百分之百，资源再生利用过程中必然有无法利用的废弃物产生。完善的再生资源产业链应由回收、利用、处理三个环节构成。长期以来，再生资源产业对废弃物的最终处理环节普遍不重视，一些资源再生个体和企业缺乏环境意识，为追求经济效益造成了严重的环境负外部性。无害化处理环节缺失，已经成为今后资源再生产业发展的障碍。二次污染对环境的危害，近年来，媒体时有反映，应该警醒。

5、产业规范化程度较低

我国尚未建立针对整个再生资源产业发展的法规体系，相应的回收从业准入、市场准入规则和技术标准也未颁布实施，给再生资源的分类、鉴别、贸易和利用带来困难。同时，对再生资源产业缺乏长期稳定的扶持政策。原生资源的价格偏低，使再生资源缺乏市场竞争力；产品缺少生态设计，给回收利用带来困难。

四、大力推进再生资源产业发展的对策建议

1、确立率先发展再生资源产业的战略

必须从战略高度充分认识资源再生产业在国民经济和社会发展中的重要地位，各级政府都要把大力发展资源再生产业作为发展循环经济、建立节约型社会、增强可持续发展能力的重要举措，纳入国民经济和社会发展的总体规划，并为资源再生产业发展提供政策、制度、资金和组织保障。要进一步加大宣传力度，提高全社会的资源意识和环境意识，尤其是要建立自觉利用再生品、愿意承担一部分废旧物资加工利用成本的意识，为我国资源再生产业发展奠定坚实的社会基础。

政府促进再生资源市场发展的基本目标，是增加再生资源在生产中的利用。市场是基本的资源配置机制，政府的作用不是取代市场，而是促进市场更有效率地运行，把再生材料的供给者和处理者、再生产品的生产者和消费者培育成为效率更高的市场主体。政府应当对市场主体的经济行为进行补充和引导，鼓励市场使用更多的再生材料，激励企业按自己的意愿利用再生资源和扩大再生产品生产，政府提供的主要是制度和具有公共性质的产品和服务，有助于市场的其它组织更有效地提供服务，当市场不能或者不愿意提供某类服务时，政府才直接提供服务。

2、实施政府奖励与优惠政策

发达国家政府奖励再生资源产业的政策有些值得借鉴。美国的“总统绿色化学挑战奖”、英国的Jerwood-Salters环境奖，用于资助在绿色化学方面的研究与成果，促进有实用价值的化学工艺新方法，以通过减少资源消耗来实现对污染的防治。日本的资源回收奖，旨在鼓励市民回收有用物质的积极性。例如大阪市对社区、学校等集体回收报纸、硬板纸、旧布等发给奖金；在全市设了80多处牛奶盒回收点，回收到一定程度后可凭回收卡免费购买图书；市民回收100只铝罐或600个牛奶盒可付给100日元。对再生资源利用效果显著的企业，发达国家政府要给予税收方面的优惠政策予以鼓励。如美国亚利桑纳州1999年颁布的有关法规中，对分期付款购买回用再生资源及污染控制型设备的企业可减税(销售税)10%。美国康奈狄克州对前来落户的再生资源加工利用企业除可获得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免。

日本对废塑料制品类再生处理设备在使用年度内，除了普通退税外，还按取得价格的14%进行特别退税。对废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物去除装置、铝再生制造设备、空瓶洗净处理装置等，除实行特别退税外，还可获得3年的固定资产税退还。荷兰利用税法条款来推动清洁生产技术的开发和应用，对采用革新性的清洁生产或污染控制技术的企业，其投资可按1年折旧(其他投资的折旧期通常为10年)。

加大对资源再生产业的政策支持力度，在相关技术、产业、税收、信贷、外贸政策以及市场准入等方面给予倾斜，如支持一些经营好、符合上市条件的资源再生企业上市，为企业直接融资创造条件。对再生资源回收加工处理中心、再生资源信息网络等方面的示范项目，优先安排技改投资并给予财政贴息。设立资源再生产业研发基金，强化相关技术的研发和推广。建立和扩展再生资源财政援助和专项基金，利用低息贷款、债券、新产品研发和展示费用补贴等多种形式支持再生资源企业。

进一步完善再生资源税收返还政策，减免再生资源产业各个环节的税费。对在新产品所用材料中采用再生材料达到一定比例的，可以给予一定的税收减免。

加大财政对再生资源基础设施建设的支持。再生资源基础设施是再生资源成本的重要组成部分，良好的再生资源基础设施可以降低再生资源的成本，促进再生资源的供给增加和需求扩大。增加再生资源设施的数量有利于废弃物的分类收集；改善再生资源基础设施的性能，对现存的设施进行评估，更换老化和落后的设施；合理布局再生资源基础设施，保证公共和非盈利性的再生资源设施得到充分高效利用。

3、支持技术研发和传播

政府应激励企业开展技术研发，提高技术水平，为再生资源长期发展注入持久活力。要增加对再生资源技术研发和理论研究的资助，促进企业与包装、材料和商业类院校及其他各类科研机构合作，免费提供政府资助的研究机构研发的技术，某些迫切需要的技术，可以由政府购买后予以推广。

建立再生资源产业技术体系，为再生资源产业发展提供技术支持。再生资源加工利用业的技术专业性非常强，产业发展需要强大的技术支撑。要对产业技术的研究与开发进行了大量的资金投入，并建立了较完善的产业技术研究与开发体系，建立起多层次、多门类的环境技术研发机构和综合性的环境科学研究与管理机构，形成规模庞大的技术人员队伍，使再生资源利用技术的创新达到世界水平。

调整产业空间布局，发挥产业聚集经济效应。减少废旧物资拆解加工对环境造成的污染，降低企业生产中的运输成本，提高经济效益，从而发挥产业的聚集经济效应。采取专业和综合产业园区以及生态工业园的空间发展模式，通过生态工业园区建设，集中大量的再生资源加工利用企业，承接上游企业废弃物的再加工，又为下游企业提供再生原材料，使产业发展取得良好的聚集经济效应。

4、推进再生产品的政府采购

实施政府优先采购政策。对再生资源利用的项目或产品，政府通过自己优先采购行为来予以鼓励，使有再生成分的产品在政府采购中处于优先地位。制定对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策。审计部门有权对政府采购的再生产品进行检查，对未能按规定购买的行为进行处罚。

增加政府对再生产品的购买，引导与带动市场形成对再生产品的稳定需求。提高政府采购部门对采购再生产品意义的认识；在招标和其它合同中规定最低再生资源使用量，或者适当提高利用再生资源的项目和服务的价格。

5、积极推动再生资源回收利用体系建设

将再生资源回收企业、回收网点、交易市场建设纳入城镇建设发展规划，引导各地建立以社区回收网点为基础的点多面广和服务功能齐全的回收网络，形成回收和集中加工预处理为主体、为工业生产提供合格再生原料的再生资源回收体系。同时推动建立设施先进、管理手段现代化的再生资源交易市场及再生资源综合利用处理中心，以最大限度地变废为宝，化害为利，节约资源，物尽其用。

按照废物回收、拆解利用和无害化处理三大系统，建立起杜会化的产业发展体系。发挥社会中介服务组织和行业组织的作用。建立便捷的信息平台，定期发布各类废旧物品方面的信息；促进废旧物资的回收。发挥社区服务组织在废弃物回收网络体系建设中的作用，政府定期与社区服务组织签订环境维护与废弃物回收合同。

6、创新与理顺产业管理体制

解决多头管理、政出多门的现象。建立联席会议制度，由发改委、经贸委、公安、工商、环保、供销合作总社等部门统一部署，分工负责。同时，发挥行业组织在推进产业发展中的协调、服务功能，协调产业内部各企业之间的关系，加强对再生资源行业的管理。同时，发挥社团和地方公共团体在产业政策实施中的作用，促进负责再生资源利用技术的开发和推广，以及产业政策的宣传和产业技术人才的培训等。

7、建立合理的价格收费政策

再生资源市场交易费用包括寻找合适的购买者或者货源、评估市场状态、确定再生资源的性质是否合适等信息搜寻时间和费用，得到经营许可、签订合同等成本，产品和人员的运输时间和费用等。市场交易都有费用，在完善的市场上，交易费用不会抑制交易的发生，但再生资源市场处于发展初期，过高的交易费用可能超出潜在的收益，从而会抑制交易。

再生资源不仅具有使用价值，同时还能保存资源、削减污染、避免填埋或者焚烧成本，产生社会效益。价格应当反映产品的所有价值，但目前的市场上，再生资源价格仅仅反映了买卖双方的成本和收益，再生资源的社会效益没有表现为市场价格，导致再生资源的价格低于其真实价值，因而对供给产生了抑制作用。原生资源的价格没有内部化相关的环境污染成本和资源耗竭成本，使得再生资源的价格与原生资源相比没有太大竞争力；在废弃物的填埋、焚烧等废弃物处理中没有计入环境和资源成本，也影响了再生资源以及再生产品价格的竞争力，对需求产生抑制作用。

实行价格收费政策，有利于鼓励再生资源利用。废旧物资要实行商品化收费，即废弃者应该支付与废旧物品收集、再商品化等有关的费用；收费中的另一部分用于回收新技术的研究开发。

8、完善再生资源产业有关法规

制定保障促进与再生资源产业发展的相关法律。强制企业对各自的废弃物进行再利用；对制造商、进口商和消费者的回收责任作了明确的规定。

借鉴国际经验，抓紧研究制定《再生资源产业促进法》及配套办法和标准，明确资源再生全过程的各个环节、各个环节涉及的相关方面以及相关方面各自应做的工作、承担的责任和义务，从而将资源再生产业发展逐步纳入法制化轨道。